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標(biāo)題: 羅湖出臺(tái)規(guī)范代建項(xiàng)目管理“1＋5”系列政策文件 [打印本頁(yè)]

作者: 丁霞 時(shí)間: 2019-8-30 10:30
標(biāo)題: 羅湖出臺(tái)規(guī)范代建項(xiàng)目管理“1＋5”系列政策文件
8月26日，修訂后的《深圳市羅湖區(qū)政府投資項(xiàng)目代建制管理辦法》正式印發(fā)施行，五大配套文件同時(shí)出臺(tái)，通過(guò)強(qiáng)化代建項(xiàng)目統(tǒng)籌決策、提升政府對(duì)項(xiàng)目前期有效管控、加強(qiáng)履約考核和獎(jiǎng)懲等，確立了以施工代建為主、全過(guò)程代建為輔的代建模式，有效提高代建項(xiàng)目管理水平和投資效益。

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總結(jié)代建項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn) 破除代建項(xiàng)目實(shí)施面臨問(wèn)題

2017年，羅湖區(qū)出臺(tái)了《深圳市羅湖區(qū)政府投資項(xiàng)目代建制管理辦法》，并于同年12月參考兄弟區(qū)經(jīng)驗(yàn)做法并結(jié)合羅湖區(qū)實(shí)際進(jìn)行了修訂。代建管理辦法實(shí)施至今，羅湖區(qū)已有42個(gè)政府投資項(xiàng)目采用了代建制，總投資額達(dá)181.9億元。代建項(xiàng)目領(lǐng)域分布廣泛，包含房建、路橋、市政管網(wǎng)、河道整治、外立面整治等各類(lèi)工程。

經(jīng)過(guò)兩年來(lái)的發(fā)展，羅湖區(qū)代建制改革取得了一定的成績(jī)，同時(shí)也面臨著很多問(wèn)題和挑戰(zhàn)。主要包括代建項(xiàng)目決策不夠科學(xué)合理、代建項(xiàng)目過(guò)程管理缺乏約束、代建主體市場(chǎng)缺乏有效治理等問(wèn)題。

為系統(tǒng)性總結(jié)羅湖區(qū)代建項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、破除代建項(xiàng)目實(shí)施面臨的關(guān)鍵問(wèn)題、增強(qiáng)代建制度設(shè)計(jì)的有效性和實(shí)操性為目標(biāo)，本次《代建辦法》的修訂做出了幾大創(chuàng)新。在代建項(xiàng)目決策方面，從源頭出發(fā)，在全面提升代建項(xiàng)目的適用門(mén)檻的基礎(chǔ)之上，合理劃定代建實(shí)施范圍，確立了以施工代建為基礎(chǔ)、全過(guò)程代建為輔的代建模式。提升代建項(xiàng)目的適用門(mén)檻旨在破除代建項(xiàng)目濫用、泛用的現(xiàn)狀，充分利用代建市場(chǎng)機(jī)制解決重大項(xiàng)目的建設(shè)管理問(wèn)題。

同時(shí)嚴(yán)把代建實(shí)施范圍，充分發(fā)揮政府在前期管理工作方面的優(yōu)勢(shì)和作用，通過(guò)施工代建方式充分發(fā)揮代建單位對(duì)建筑品質(zhì)、質(zhì)量安全的把控優(yōu)勢(shì)，真正落實(shí)“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”。

在代建項(xiàng)目過(guò)程管理方面，以“放管結(jié)合”為指導(dǎo)思想，在建設(shè)管理過(guò)程中，對(duì)代建單位合理放權(quán)，通過(guò)履約考核和懲罰機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，以實(shí)現(xiàn)委托單位和代建單位各司其職，提升代建效率。同時(shí)，為充分調(diào)動(dòng)工程建設(shè)力量、實(shí)現(xiàn)監(jiān)理制度和代建制度有效融合，通過(guò)委托單位委托監(jiān)理、實(shí)施監(jiān)理報(bào)告制、代建單位對(duì)現(xiàn)場(chǎng)管理總負(fù)責(zé)等制度設(shè)計(jì)，為委托單位提供監(jiān)管抓手，同時(shí)構(gòu)建起代建制與監(jiān)理制之間良性的博弈關(guān)系，促進(jìn)代建單位和監(jiān)理單位履約水平的提高。

在代建主體市場(chǎng)治理方面，以構(gòu)建市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制為目標(biāo)，通過(guò)建立公開(kāi)招標(biāo)為主、預(yù)選庫(kù)使用為輔的代建單位選擇機(jī)制，加強(qiáng)高水平市場(chǎng)主體的篩選、嚴(yán)格代建管理制度的建設(shè)和團(tuán)隊(duì)人員配置的要求、提升預(yù)選庫(kù)使用的公平性和有效性等，以促進(jìn)代建市場(chǎng)不斷優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)和管理水平，提升代建市場(chǎng)環(huán)境。同時(shí)，通過(guò)建立市場(chǎng)化的激勵(lì)機(jī)制，充分激發(fā)代建市場(chǎng)活力，不斷促進(jìn)羅湖區(qū)代建項(xiàng)目管理水平的提高。

整體而言，新修訂的《代建辦法》將通過(guò)強(qiáng)化代建項(xiàng)目統(tǒng)籌決策、提升政府對(duì)項(xiàng)目前期有效管控、加強(qiáng)履約考核和獎(jiǎng)懲等，促進(jìn)代建項(xiàng)目施工管理水平的提高。確立以施工代建為主的代建模式，完善代建項(xiàng)目準(zhǔn)入和退出機(jī)制、代建單位的選擇方式，明確委托、代建、監(jiān)理等項(xiàng)目相關(guān)方的權(quán)責(zé)利，著力破解羅湖區(qū)代建項(xiàng)目統(tǒng)籌力度不足、主體責(zé)任不清、缺乏有效監(jiān)管和獎(jiǎng)懲措施等問(wèn)題。通過(guò)合理區(qū)分政府和市場(chǎng)的邊界，形成激勵(lì)約束機(jī)制促進(jìn)項(xiàng)目各方充分博弈、有效合作，最終實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清晰、專(zhuān)業(yè)互進(jìn)、效益提高、激勵(lì)到位、清正廉潔。

同時(shí)，為了構(gòu)建完整的代建制度體系，在《代建辦法》主制度基礎(chǔ)上，配套修訂了《羅湖區(qū)政府投資代建項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則》《羅湖區(qū)政府投資項(xiàng)目代建合同范本》《羅湖區(qū)政府投資項(xiàng)目委托代建方案示范文本》《羅湖區(qū)政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建單位預(yù)選庫(kù)實(shí)施細(xì)則》《羅湖區(qū)政府投資代建項(xiàng)目工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則》，確保代建項(xiàng)目順利推進(jìn)實(shí)施。

亮點(diǎn)

完善全鏈條管理明確了兩階段代建模式

明確代建適用范圍，提高代建項(xiàng)目門(mén)檻

根據(jù)羅湖區(qū)代建制的實(shí)際使用需求，從投資規(guī)模和項(xiàng)目類(lèi)型角度限定了代建制的適用范圍，減少代建制的泛用、濫用，即“位于城市重要地區(qū)、重要節(jié)點(diǎn)的環(huán)保水務(wù)、市容綠化、市政交通、城市醫(yī)療、教育及其他大型公共建筑類(lèi)政府投資項(xiàng)目，總投資規(guī)模2.5億元以上的，可以實(shí)施代建制”。此外，明確了不適用代建制的情況，即“醫(yī)療設(shè)備與信息化工程項(xiàng)目，多個(gè)單項(xiàng)工程之間區(qū)域分布廣、內(nèi)在聯(lián)系弱、協(xié)同難度高的群體工程，原則上不采用代建制”。

代建費(fèi)用為零的代建項(xiàng)目，適用情形劃定為“代建費(fèi)用為零的項(xiàng)目適用范圍為與城市更新單元相鄰，或與社會(huì)投資建設(shè)項(xiàng)目紅線緊鄰且需與該社會(huì)投資項(xiàng)目同步建設(shè)的政府投資市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套設(shè)施項(xiàng)目”“代建費(fèi)用為零的項(xiàng)目(下稱(chēng)“零代建項(xiàng)目”)的投資規(guī)模可低于2.5億元”。

公開(kāi)招標(biāo)為主預(yù)選庫(kù)選取為輔

為了構(gòu)建市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)代建市場(chǎng)不斷優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)和管理水平，提升代建項(xiàng)目履約針對(duì)性、解決代建單位優(yōu)選問(wèn)題，明確“公開(kāi)招標(biāo)為主，預(yù)選庫(kù)選取為輔”的代建單位選取方式。并且明確了“原則上不接受代建單位以聯(lián)合體形式參與代建項(xiàng)目”?！皹I(yè)務(wù)資質(zhì)、可用人力、財(cái)力資源、業(yè)務(wù)獨(dú)立性、項(xiàng)目管理方案的合理性、費(fèi)用結(jié)構(gòu)的合理性和質(zhì)量安全保證體系”作為代建單位的重要遴選依據(jù)。

零代建項(xiàng)目可采取直接委托方式確定代建單位。《羅湖區(qū)政府投資項(xiàng)目代建單位預(yù)選庫(kù)管理實(shí)施細(xì)則》明確了“建立房地產(chǎn)企業(yè)類(lèi)預(yù)選庫(kù)”和預(yù)選庫(kù)僅限施工代建使用。同時(shí)優(yōu)化了預(yù)選庫(kù)使用規(guī)則，以提升公平性和有效性，即以總投資額5億元為界，規(guī)定了5億元及以上的采取“多方案比選擇優(yōu)確定”和5億元以下(不含5億元)的采取“按號(hào)輪候”的使用方式。

施工代建為主全過(guò)程代建為輔

為了充分發(fā)揮政府在前期管理工作方面的優(yōu)勢(shì)和作用，真正落實(shí)“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”。辦法規(guī)定“代建項(xiàng)目原則上采取施工代建”，“功能和技術(shù)要求極為復(fù)雜的重大建設(shè)項(xiàng)目，可以實(shí)施全過(guò)程代建”。另外，代建辦法明確了施工代建的取費(fèi)依據(jù)，即“施工代建管理費(fèi)按照全過(guò)程代建管理費(fèi)的70%計(jì)取”。

施工代建按照兩階段實(shí)施，代建項(xiàng)目的前期階段由區(qū)政府指定的前期部門(mén)負(fù)責(zé)，前期部門(mén)完成所有前期工作后，將前期工作成果移交至委托單位，再由委托單位移交至代建單位。代建單位履行建設(shè)單位的主體責(zé)任，對(duì)代建項(xiàng)目質(zhì)量、安全、成本、工期和建成效果負(fù)總責(zé)。

全過(guò)程代建則通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式選擇全過(guò)程代建單位實(shí)行全過(guò)程管理，直至缺陷責(zé)任期結(jié)束。提高全過(guò)程代建的適用門(mén)檻，即“功能和技術(shù)要求極為復(fù)雜的重大建設(shè)項(xiàng)目，可以實(shí)施全過(guò)程代建”，并在實(shí)施細(xì)則中編制了全過(guò)程代建的適用項(xiàng)目類(lèi)型表，提高實(shí)際項(xiàng)目的可操作性。

實(shí)行履約考核制度

為加強(qiáng)委托單位、需求單位對(duì)代建單位的履約監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)放管結(jié)合，明確了履約考核與代建單位獎(jiǎng)懲相結(jié)合的機(jī)制，在履約考核獎(jiǎng)懲方面，明確“代建項(xiàng)目實(shí)行履約考核制度，委托單位會(huì)同項(xiàng)目需求單位完成代建項(xiàng)目的履約考核工作”“履約考核發(fā)現(xiàn)履約失信、違法違規(guī)等問(wèn)題的，應(yīng)及時(shí)移送相關(guān)部門(mén)進(jìn)行核實(shí)，并視情節(jié)輕重處以合同處罰、行政處罰或依紀(jì)依法移送相關(guān)部門(mén)進(jìn)行責(zé)任追究”。

其次，結(jié)合履約考核優(yōu)化了保證最大工程費(fèi)用的獎(jiǎng)勵(lì)條件，即“同時(shí)滿足工程結(jié)算未超出保證最大工程費(fèi)用、按時(shí)完成項(xiàng)目代建任務(wù)以及履約考核等級(jí)為良好及以上的，代建單位可以獲得獎(jiǎng)勵(lì)金”。同時(shí)施工代建模式將進(jìn)一步強(qiáng)化保證最大工程費(fèi)用在投資控制方面的作用，制度設(shè)計(jì)的有效性提升。在實(shí)施細(xì)則中進(jìn)一步對(duì)履約考核進(jìn)行了細(xì)化并編制了《代建項(xiàng)目履約考核表》，以加強(qiáng)可操作性。

構(gòu)建代建和監(jiān)理協(xié)同機(jī)制

為代建項(xiàng)目監(jiān)管提供抓手

為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)理單位與代建單位相互約束與相互制衡，以最大發(fā)揮各自的職責(zé)效力，厘清監(jiān)理單位同委托單位、代建單位的職責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)理制度和代建制度有效融合，辦法規(guī)定“委托單位負(fù)責(zé)監(jiān)理單位的招標(biāo)和合同管理工作”?！氨O(jiān)理單位在對(duì)代建單位的履約考核和施工現(xiàn)場(chǎng)管理方面對(duì)委托單位負(fù)責(zé)”。

同時(shí)規(guī)定“代建單位按照羅湖區(qū)政府投資項(xiàng)目全過(guò)程管理辦法和代建合同要求負(fù)責(zé)施工階段的組織管理工作，履行建設(shè)單位的主體責(zé)任，對(duì)代建項(xiàng)目質(zhì)量、安全、成本、工期和建成效果負(fù)總責(zé)”“監(jiān)理單位在施工現(xiàn)場(chǎng)管理、履約考核方面對(duì)委托單位負(fù)責(zé)”。

在代建項(xiàng)目的履約考核方面，創(chuàng)新引入“監(jiān)理報(bào)告制”，即“監(jiān)理單位應(yīng)根據(jù)監(jiān)理合同要求，采取監(jiān)理月報(bào)和監(jiān)理急報(bào)兩種形式，向委托單位和代建單位提交工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)情況報(bào)告”。代建項(xiàng)目竣工驗(yàn)收前，監(jiān)理單位應(yīng)及時(shí)向委托單位和代建單位提交最終監(jiān)理報(bào)告。委托單位以監(jiān)理為抓手，提升對(duì)代建單位履約考核力度。

建立代建單位退出機(jī)制

為規(guī)范代建項(xiàng)目的實(shí)施程序，加強(qiáng)對(duì)代建單位盡職盡責(zé)的管理，辦法明確了代建單位的退出機(jī)制。規(guī)定了委托單位原因和代建單位原因且拒不整改或同一事項(xiàng)超過(guò)兩次整改不到位的兩種情形下代建單位的退出程序、權(quán)責(zé)歸屬、結(jié)算方式、賠償方式、賠償限額、處罰方式等，并明確了代建單位退出后的職責(zé)履行要求和應(yīng)急替換方案等。

同時(shí)，辦法強(qiáng)化了對(duì)代建單位的處罰機(jī)制，規(guī)定由于代建單位未履行全部或部分代建義務(wù)，拒不整改或同一事項(xiàng)超過(guò)兩次整改不到位的，委托單位應(yīng)書(shū)面通知代建單位解除代建合同并扣除履約保函，對(duì)代建單位履約評(píng)價(jià)為“不合格”。代建單位為預(yù)選庫(kù)入庫(kù)企業(yè)的，公示后將其移出代建單位預(yù)選庫(kù)，且不得進(jìn)入下一期代建單位預(yù)選庫(kù)。采用公開(kāi)招標(biāo)方式選取代建單位的，委托單位應(yīng)在招標(biāo)文件中增加履約評(píng)價(jià)為“不合格”情形的否決性條款。

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