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痛擊釘子戶！廣東舊改新政：2/3業(yè)主同意即可實行政府裁...

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釘子戶是否會成為過去式？

9月4日下午，廣東省人民政府發(fā)布《廣東省人民政府關(guān)于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（下文簡稱《意見》），其中提到，要強化行政司法保障，實行政府裁決和司法裁判。



這意味著，如果在“三舊”改造項目中有釘子戶遲遲不愿簽約，可按照有關(guān)法律進行征收，只要簽約業(yè)主達到2/3以上即可。

如果在政府規(guī)定的期限內(nèi)無法完成搬遷，項目難以推進，還可以申請從市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)為由政府主導(dǎo)的方式推進。（以深圳為例，可以理解為舊改變棚改~）

值得注意的是，近期，深圳也出臺了城市更新相關(guān)政策以解決難以推動的舊住宅區(qū)改造項目。

劃重點

《意見》第16條：

三舊”改造項目，多數(shù)原權(quán)利主體同意改造，少數(shù)原權(quán)利主體不同意改造的，按照《中華人民共和國土地管理法》及其實施條例、《國有土地上房屋征收與補償條例》相關(guān)規(guī)定處理；法律法規(guī)沒有規(guī)定的，可積極探索政府裁決。

對由市場主體實施且“三舊”改造方案已經(jīng)批準的拆除重建類改造項目，特別是原有建筑物存在不符合安全生產(chǎn)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保、建筑結(jié)構(gòu)安全、消防安全要求或妨害公共衛(wèi)生、社會治安、公共安全、公共交通等情況，原權(quán)利主體對搬遷補償安置協(xié)議不能達成一致意見，符合以下分類情形的，原權(quán)利主體均可向項目所在地縣級以上人民政府申請裁決搬遷補償安置協(xié)議的合理性，并要求限期搬遷。

（1）土地或地上建筑物為多個權(quán)利主體按份共有的，占份額不少于三分之二的按份共有人已簽訂搬遷補償安置協(xié)議；

（2）建筑物區(qū)分所有權(quán)的，專有部分占建筑物總面積不少于三分之二且占總?cè)藬?shù)不少于三分之二的權(quán)利主體已簽訂搬遷補償安置協(xié)議；

（3）拆除范圍內(nèi)用地包含多個地塊的，符合上述規(guī)定的地塊總用地面積應(yīng)當不少于拆除范圍用地面積的80%；

（4）屬于舊村莊改造用地，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以及不少于三分之二的村民或戶代表已簽訂搬遷補償安置協(xié)議。

對政府裁決不服的，可依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或提起行政訴訟且不履行裁決的，由作出裁決的人民政府申請人民法院強制執(zhí)行。

縣級以上人民政府進行裁決前，應(yīng)當先進行調(diào)解。

《意見》第18條：

發(fā)揮政府補位作用。對于市場主導(dǎo)的拆除重建類改造項目，市場主體已征得第16點規(guī)定比例的原權(quán)利主體同意，但項目仍難以推進，在政府規(guī)定的期限內(nèi)無法與所有原權(quán)利主體達成搬遷補償協(xié)議的，該市場主體可申請將項目轉(zhuǎn)為由政府主導(dǎo)的方式推進。市縣級人民政府可在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上繼續(xù)推進土地、房產(chǎn)征收（收回）工作，并對經(jīng)核定的市場主體前期投入費用予以合理補償。

此外，《意見》提出了三方面的支持。

一是，支持整體連片改造。一是允許通過政府補助、異地安置、容積率異地補償?shù)确绞竭M行區(qū)域平衡，推動解決舊城鎮(zhèn)、舊村莊改造項目拆遷成本高、利益難平衡的問題。二是允許通過搭配改造、混合改造、置換改造等多種方式，實現(xiàn)地塊規(guī)則化和地塊合并，促進改造成本與收益平衡。三是要求合理安排一定比例用地，用于基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施、公益事業(yè)等公共設(shè)施建設(shè)，并加強歷史文化保護，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、文化及生態(tài)等綜合效益。

二是，支持降低用地成本。一是鑒于在一些改造項目中改造主體承擔了原來應(yīng)由政府承擔的補償安置、土地平整等工作，改造后還向政府無償移交公益性用地或物業(yè)，按照從實際出發(fā)、實事求是的原則，允許在改造主體繳納的地價款中扣除前期投入成本和公益貢獻。二是在保障政府收益不受損的前提下，允許以建筑物分成或收取公益性用地等方式替代收繳土地價款，豐富地價實現(xiàn)形式，減少利益分配爭議，調(diào)動市場主體的積極性。三是對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體根據(jù)土地權(quán)利受限情況實行差別化地價，降低其用地成本，支持科技創(chuàng)新和實體經(jīng)濟發(fā)展。

三是，支持優(yōu)化利益分配。一是加大財政獎補力度。在市縣政府實行財政獎補的基礎(chǔ)上，省統(tǒng)籌整合使用相關(guān)財政資金，實行土地增值稅補助政策，切實加大對市縣的支持力度，推動解決“工改工”項目及公益性改造項目收益率低甚至沒有收益的問題。二是降低改造項目稅收負擔。對經(jīng)政府確認由市場主體承擔拆遷工作的單一主體歸宗改造項目，定性為政府征收（收回）房產(chǎn)、土地并出讓行為，可享受同等稅收待遇，進一步平衡“三舊”用地與新增用地的使用成本，吸引更多市場主體參與。

業(yè)內(nèi)觀點

廣東省住房研究中心首席研究員李宇嘉：

廣東省“三舊”改造新規(guī)與深圳市政府“雙百”相關(guān)政策應(yīng)該不會構(gòu)成沖突關(guān)系。深圳的城市更新和廣東“三舊”改造其實是在同一個軌道里的兩條不同的實施方式。

深圳擁有特區(qū)立法權(quán)，在這個城市更新的過程中，對于拆遷補償?shù)臉藴实南嚓P(guān)規(guī)定是有一定自主權(quán)的。

《意見》釋放的信息主要是針對部分存在公共安全隱患的項目。由于少數(shù)權(quán)利人的阻撓，使得部分存在公共安全隱患的項目沒能順利推進，造成了一些問題。

《意見》釋放的信號可以理解為，如果真的三分之二的權(quán)利人同意了，這種情況下市場主體可以通過這種政府的協(xié)助，來推進改造的進程。

《意見》還提到，如果改造項目的拆遷補償方案的合理性已經(jīng)通過了政府的行政審批，但還是有少數(shù)業(yè)主阻撓的話，那么項目將由市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)為政府主導(dǎo)，并對前面已經(jīng)介入的市場主體（主要是開發(fā)商）進行一定的補償。

這一規(guī)定的主要目的是為了鼓勵市場主體進入，給市場吃一個定心丸。隨著房價高漲，導(dǎo)致拆遷補償?shù)某杀镜乃疂q船高，在“三舊”改造過程中調(diào)高了少部分權(quán)利主體的胃口。進而導(dǎo)致市場主體不愿意介入，因為這個周期太漫長了。

當然，《意見》主要針對的是一些涉及公共安全隱患的項目，并不是所有項目都采用這一規(guī)則。

目前，深圳在省“三舊”改造方案的框架下深圳的城市更新會不會有所突破啊還有待后續(xù)去觀察，深圳本身是有立法權(quán)和較大的自主性可以去推進項目。

還有一個前提，現(xiàn)在我們的大原則就是不允許漫天要價，導(dǎo)致推高拆遷補償?shù)某杀?，進而推高房價。

也就是說，此次《意見》的出臺，其實就是為了降低更新改造的成本，將最后的房價降下來，這個是對于我們這個存量盤活一個很重要的標準。這意味著，未來通過炒作項目的方式來更獲取更高的高的拆遷補償來獲這種方式很難行得通。

這樣來看，其實是給了市場一個很重要的信號，過去漫天要價、通過市場房價上漲來彌補拆遷補償成本的模式或?qū)⒉粡?fù)存在。

在穩(wěn)房價穩(wěn)預(yù)期的背景下，拆遷補償?shù)某杀疽欢ㄊ前词袌龅脑u估價格來的，而不是按房價上漲預(yù)期來評估。

另外，近兩年由于前端控制房價，導(dǎo)致后端的拆遷、城市更新和“三舊”改造難以推進，《意見》落地后，也許能打破僵局，也算是有一個突破性的進展。

建緯（深圳）律師事務(wù)所合伙人周志芳律師：

廣東省政府的71號文第16條的內(nèi)容實質(zhì)上是在借鑒香港的強制售賣制度，即在搬遷補償協(xié)議簽署率達到一定比例之后，允許改造主體申請政府部門按照合理的搬遷補償標準對釘子戶進行補償并強制搬遷。

在《深圳市城市更新條例》起草過程中也曾經(jīng)流傳出強制售賣的立法條紋，但引發(fā)很大的爭議。

從法律上看，強制售賣制度涉及對公民財產(chǎn)權(quán)的限制，與征收效果類似，僅僅以廣東省政策的形式進行規(guī)定，不符合法律保留的原則，政策性文件也難以成為行政機構(gòu)做出行政行為或者法院做出判決的合法依據(jù)，如何操作將會是一個難題。

中國綜合開發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋?。?/strong>

此次出臺的《意見》是非常及時的，因為廣東特別是深圳、廣州等大城市，這些年來在舊改中面臨著巨大的障礙。

我認為深圳的“雙百”方針是一定要突破的，因為《意見》其實是和國際的標準是非常接近的，例如新加坡、香港和其他歐美國家。

所以《意見》的出臺是一個新的突破，未來深圳取得突破后，舊改的速度會明顯加快。

億翰智庫唐卓：

拿深圳來說，2035年需要新增170萬套房屋。相當于比現(xiàn)在翻了一倍，前一陣又要建設(shè)社會主義先行示范區(qū)，這樣一來，170萬套的指標就不只是為了調(diào)節(jié)市場，更是作為一個必須完成任務(wù)。

但是不到2000萬平方公里的深圳新增住宅土地供應(yīng)量實在難以填補這個缺口，只能通過大量舊改來彌補。但是舊改的周期長，不確定性大，舊的模式很難保證完成指標任務(wù)。并且在170萬套新增房屋中，商品房占比只占到40%的份額，所以很明顯可以看出未來的政策傾向。

1、加快舊改進度，減少舊改過程中的審批流程。

2、降低舊改難度，對釘子戶實施強制搬離措施。

3、提高保障房占比，開發(fā)商舊改后需要有一部分交給政府做保障房。

4、優(yōu)先政府主導(dǎo)，170萬套中大部分為保障房，所以政府主導(dǎo)的舊改模式會優(yōu)先被推廣。

官方解讀










為加快推動“三舊”改造工作，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，近日廣東省人民政府頒布《關(guān)于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）?，F(xiàn)就《指導(dǎo)意見》有關(guān)內(nèi)容解讀如下：

一、制定背景

全面促進資源節(jié)約集約利用，功在當代、利在千秋。2009年以來，按照部省合作共建節(jié)約集約用地示范省的部署，我省在全國率先開展“三舊”改造工作，在盤活存量土地資源、保障經(jīng)濟社會發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用，為國家建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)制度提供了“廣東經(jīng)驗”，但也存在推進機制不完善、政策體系不健全、未形成強大合力等問題，制約了“三舊”改造實施效率。當前，我省正處于大力推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段，對土地資源保障的效率、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量都提出了新的更高要求。在新增建設(shè)用地資源持續(xù)縮減的形勢下，必須深化全面推動土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動“三舊”改造取得突破性進展，提高存量建設(shè)用地利用效率，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升城市建設(shè)水平，使城市更加宜業(yè)宜居宜游，讓人民群眾有更多幸福感和獲得感。

二、制定依據(jù)

1.《國土資源部關(guān)于廣東省深入推進節(jié)約集約用地示范省建設(shè)工作方案的批復(fù)》（國土資函〔2013〕371號）

2.《國土資源部關(guān)于印發(fā)的通知》（國土資發(fā)〔2016〕147號）

3.《關(guān)于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕78號）

4.《廣東省人民政府關(guān)于提升“三舊”改造水平促進節(jié)約集約用地的通知》（粵府〔2016〕96號）

三、制定原則

《指導(dǎo)意見》的制定堅持以下原則：一是堅持以人民為中心的原則，加大政府讓利惠民力度，維護土地權(quán)利人和市場主體合法權(quán)益，滿足人民群眾對美好生活的向往。二是堅持以目標為引領(lǐng)的原則，以促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展為根本目標，建立政府引導(dǎo)、市場運作、規(guī)劃統(tǒng)籌、政策支撐、法治保障的“三舊”改造管理工作新格局。三是堅持以問題為導(dǎo)向的原則，構(gòu)建開放型、綜合性、多元化的政策體系，形成工作合力。四是堅持優(yōu)化國土空間格局的原則，全面優(yōu)化生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間以及社會治理空間。

四、主要內(nèi)容

《指導(dǎo)意見》聚焦當前各地反映的“三舊”改造入庫門檻高、規(guī)劃調(diào)整難、稅費負擔重、土地征拆難規(guī)劃調(diào)整難、審批門檻高、稅費負擔重、土地征拆難等重點難點堵點問題，堅持問題導(dǎo)向和系統(tǒng)思維，提出19條針對性的改革措施，可概括為“兩創(chuàng)新三支持四強化”。

（一）“兩創(chuàng)新”

1.創(chuàng)新規(guī)劃管理制度。一是與現(xiàn)行規(guī)劃制度充分銜接，允許編制“三舊”改造單元規(guī)劃作為項目實施依據(jù)，推動解決修改控制性詳細規(guī)劃程序復(fù)雜、耗時長的問題。二是優(yōu)化建設(shè)用地規(guī)模調(diào)節(jié)機制，適當放寬規(guī)劃修改門檻，推動解決部分用地因不符合規(guī)劃而無法實施改造的問題。

2.創(chuàng)新審查報批機制。一是優(yōu)化標圖建庫審查要求，適當降低改造地塊入庫要求，加大對教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育等公益性項目的支持力度，擴大“三舊”改造政策受惠面。二是簡化用地報批手續(xù)，優(yōu)化微改造項目涉及規(guī)劃、用地、建設(shè)、消防、商事登記等行政審批手續(xù)辦理流程，提高審批效率。三是推行區(qū)域評估制度，進一步縮減單個改造項目辦理壓覆重要礦產(chǎn)資源、節(jié)能、環(huán)境影響、地質(zhì)災(zāi)害危險性、地震安全性等相關(guān)評估所需時間。

（二）“三支持”

1.支持整體連片改造。一是允許通過政府補助、異地安置、容積率異地補償?shù)确绞竭M行區(qū)域平衡，推動解決舊城鎮(zhèn)、舊村莊改造項目拆遷成本高、利益難平衡的問題。二是允許通過搭配改造、混合改造、置換改造等多種方式，實現(xiàn)地塊規(guī)則化和地塊合并，促進改造成本與收益平衡。三是要求合理安排一定比例用地，用于基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施、公益事業(yè)等公共設(shè)施建設(shè)，并加強歷史文化保護，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、文化及生態(tài)等綜合效益。

2.支持降低用地成本。一是鑒于在一些改造項目中改造主體承擔了原來應(yīng)由政府承擔的補償安置、土地平整等工作，改造后還向政府無償移交公益性用地或物業(yè)，按照從實際出發(fā)、實事求是的原則，允許在改造主體繳納的地價款中扣除前期投入成本和公益貢獻。二是在保障政府收益不受損的前提下，允許以建筑物分成或收取公益性用地等方式替代收繳土地價款，豐富地價實現(xiàn)形式，減少利益分配爭議，調(diào)動市場主體的積極性。三是對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體根據(jù)土地權(quán)利受限情況實行差別化地價，降低其用地成本，支持科技創(chuàng)新和實體經(jīng)濟發(fā)展。

3.支持優(yōu)化利益分配。一是加大財政獎補力度。在市縣政府實行財政獎補的基礎(chǔ)上，省統(tǒng)籌整合使用相關(guān)財政資金，實行土地增值稅補助政策，切實加大對市縣的支持力度，推動解決“工改工”項目及公益性改造項目收益率低甚至沒有收益的問題。二是降低改造項目稅收負擔。對經(jīng)政府確認由市場主體承擔拆遷工作的單一主體歸宗改造項目，定性為政府征收（收回）房產(chǎn)、土地并出讓行為，可享受同等稅收待遇，進一步平衡“三舊”用地與新增用地的使用成本，吸引更多市場主體參與。

（三）“四強化”

1.強化倒逼促改措施。借鑒浙江、上海等地經(jīng)驗，要求各地對項目用地效率進行分等定級，實行差別化的資源要素配置，提高低效用地項目的運營成本，倒逼他們實施改造或退還土地。

2.強化行政司法保障。對“三舊”改造涉及土地征拆搬遷矛盾糾紛進行區(qū)分處理，其中，符合《土地管理法》及其實施條例、《國有土地上房屋征收與補償條例》調(diào)整范圍的，仍按照上述規(guī)定處理；法律法規(guī)沒有規(guī)定的，可積極探索政府裁決，對政府裁決不服的，可依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。利用行政和司法強制力，妥善解決土地征拆“三舊”改造搬遷矛盾糾紛，加快項目實施，保障原權(quán)利人合法利益。

3.強化項目實施監(jiān)管。一是實行項目協(xié)議監(jiān)管和多部門聯(lián)合監(jiān)管機制，加強企業(yè)信用管理等措施，督促改造主體履行義務(wù)，依規(guī)依約實施改造。二是發(fā)揮政府補位作用，允許符合條件的市場主體主導(dǎo)項目轉(zhuǎn)為政府主導(dǎo)項目，結(jié)合政府和市場兩方面優(yōu)勢，提高項目推進效率，有效避免項目爛尾。三是實行改造信息全流程公開，穩(wěn)定改造主體的預(yù)期，并引入社會監(jiān)督力量，促進“三舊”改造工作規(guī)范實施。

4.強化協(xié)同推進合力。一是強化地方政府的主體責任，主要負責人親自抓，建立完善由政府牽頭的“三舊”改造工作協(xié)調(diào)機制和容錯糾錯機制。對涉及違法違規(guī)行為的“三舊”用地，加強多部門聯(lián)合執(zhí)法，倒逼土地占用人實施改造。二是強化協(xié)同推進合力。明確各相關(guān)部門職責分工，要求各司其職、各盡所能負其責，合力推進“三舊”改造工作。允許各地結(jié)合本地機構(gòu)設(shè)置情況確定“三舊”改造各項工作的承擔單位。

五、文件實施

本文件自2019年9月30日起施行，有效期5年。省自然資源廳已同步制定《廣東省深入推進“三舊”改造工作三年行動方案（2019-2021年）》，作為本《指導(dǎo)意見》的配套實施文件。

政策原文

廣東省人民政府關(guān)于深化改革加快推動“三舊”改造

促進高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見

粵府〔2019〕71號

各地級以上市人民政府，省政府各部門、各直屬機構(gòu)：

為深入實施黨中央、國務(wù)院關(guān)于粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略部署，繼續(xù)深入推進節(jié)約集約用地示范省建設(shè)，全面推進土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化“三舊”改造市場化運作機制，加快推動“三舊”改造取得突破性進展，促進高質(zhì)量發(fā)展，提出如下指導(dǎo)意見：

一、重要意義

全面促進資源節(jié)約集約利用，功在當代、利在千秋。2009年以來，按照部省合作共建節(jié)約集約用地示范省的部署，我省在全國率先開展“三舊”改造工作，在盤活存量土地資源、保障經(jīng)濟社會發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用，為國家建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)制度提供了“廣東經(jīng)驗”。但在“三舊”改造實踐過程中，我省還存在推進機制不完善、政策體系不健全、未形成強大合力等問題，需要進一步深化改革創(chuàng)新，激發(fā)市場活力，形成強大動力，推動“三舊”改造取得突破性進展。加快推動“三舊”改造，是我省深入貫徹落實新發(fā)展理念、全面推動土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，是優(yōu)化國土空間格局、提升城市形象和發(fā)展競爭力、助力粵港澳大灣區(qū)建設(shè)世界級城市群的現(xiàn)實需要，是我省實現(xiàn)“四個走在前列”、當好“兩個重要窗口”的必然要求。

二、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。

以新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，深入貫徹對廣東重要講話和重要指示批示精神，按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的決策部署，遵循市場化運作規(guī)律，以優(yōu)化“三舊”改造內(nèi)生動力機制為方向，以提高存量土地資源配置效率為核心，以改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、加強歷史文化和生態(tài)環(huán)境保護為重點，以打造多元化的配套政策體系為基礎(chǔ)，全力推動“三舊”改造取得突破性進展。

（二）工作原則。

堅持以人民為中心。加大政府讓利惠民力度，堅持“先安置、后拆遷”，總結(jié)規(guī)范改造模式，完善用地指標流轉(zhuǎn)交易平臺，維護原權(quán)利人合法權(quán)益，調(diào)動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的積極性、主動性，滿足人民群眾對美好生活的向往。

堅持以目標為引領(lǐng)。以促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展為根本目標，加大政策創(chuàng)新供給力度，推動建立政府引導(dǎo)、市場運作、規(guī)劃統(tǒng)籌、政策支撐、法治保障的“三舊”改造工作新格局。

堅持以問題為導(dǎo)向。瞄準入庫門檻高、規(guī)劃調(diào)整難、稅費負擔重、土地征拆難等問題，運用系統(tǒng)改革思維，構(gòu)建開放型、綜合性、多元化的政策體系，形成工作合力。

堅持優(yōu)化國土空間格局。綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展、國土空間利用、生態(tài)文明建設(shè)等因素，堅持拆改留相結(jié)合，運用“繡花”功夫加強歷史文化保護，精準扶持重大產(chǎn)業(yè)類和公益性項目，全面優(yōu)化生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間以及社會治理空間。

三、深化改革措施

（三）創(chuàng)新規(guī)劃管理制度。

1. “三舊”改造單元規(guī)劃可作為項目實施依據(jù)。“三舊”改造涉及控制性詳細規(guī)劃未覆蓋的區(qū)域，可由規(guī)劃主管部門組織編制“三舊”改造單元規(guī)劃，參照控制性詳細規(guī)劃審批程序批準后，作為控制性詳細規(guī)劃實施?！叭f”改造涉及控制性詳細規(guī)劃調(diào)整的，可參照控制性詳細規(guī)劃修改程序批準“三舊”改造單元規(guī)劃，覆蓋原控制性詳細規(guī)劃。

2. 優(yōu)化建設(shè)用地規(guī)模調(diào)節(jié)機制。確需實施“三舊”改造，但因不符合土地利用總體規(guī)劃而無法納入“三舊”改造標圖建庫范圍的，可按程序和權(quán)限修改土地利用總體規(guī)劃，落實建設(shè)用地規(guī)模后納入標圖建庫范圍。涉及城市總體規(guī)劃限建區(qū)的，可按程序一并調(diào)整。各級國土空間規(guī)劃編制完成后，各地可按照國土空間規(guī)劃管理要求進行銜接或調(diào)整。

（四）創(chuàng)新審查報批機制。

3. 優(yōu)化標圖建庫審查要求。實地在2009年12月31日前已建設(shè)使用且符合上蓋物占地比例要求，但第二次全國土地調(diào)查或最新的土地利用現(xiàn)狀圖確定為非建設(shè)用地，不涉及復(fù)墾且確需改造建設(shè)的，落實建設(shè)用地規(guī)模后可納入標圖建庫范圍。將相鄰多宗地整體入庫的，可以整體核算上蓋物占地比例，但不得包含已認定為閑置土地的地塊。上蓋物占地比例未達到30%，但符合相關(guān)規(guī)劃條件或行業(yè)用地標準規(guī)定的下限，或改造后用于建設(shè)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育等公益性項目的，可納入標圖建庫范圍。

4. 簡化“三舊”用地報批手續(xù)。實地在2009年12月31日前已建設(shè)使用且已按第3點規(guī)定納入標圖建庫范圍的，遵循實事求是的原則，落實建設(shè)用地規(guī)模后可按建設(shè)用地辦理“三舊”用地手續(xù)。涉及完善集體建設(shè)用地手續(xù)并轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地的“三舊”改造項目，可將項目改造方案以及完善集體建設(shè)用地手續(xù)材料、轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地材料一并報地級以上市人民政府審批。

5. 優(yōu)化微改造項目行政審批手續(xù)。對于納入標圖建庫范圍，以保留原建筑物主體或采取加建擴建、局部拆建、完善公建配套設(shè)施、改變建筑使用功能等方式實施的微改造項目，優(yōu)化規(guī)劃、用地、建設(shè)、消防、商事登記等行政審批手續(xù)辦理流程，提高審批效率。具體實施細則由各地級以上市人民政府自行制定。

6. 推行區(qū)域評估制度。對已完成區(qū)域評估的連片改造村級工業(yè)園、“工改工”等項目，在符合區(qū)域評估報告使用條件下，不再要求單個改造項目進行壓覆重要礦產(chǎn)資源、節(jié)能、環(huán)境影響、地質(zhì)災(zāi)害危險性、地震安全性等相關(guān)評估。

（五）支持整體連片改造。

7. 支持舊城鎮(zhèn)、舊村莊整體改造。對以拆除重建方式實施的舊城鎮(zhèn)、舊村莊改造項目，應(yīng)以成本和收益基本平衡為原則合理確定容積率；因用地和規(guī)劃條件限制無法實現(xiàn)盈虧平衡的，可通過政府補助、異地安置、容積率異地補償?shù)确绞竭M行統(tǒng)籌平衡。經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意，舊村莊改造項目可整合本村權(quán)屬范圍內(nèi)符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的其他用地，納入舊村莊改造項目一并實施改造。納入的其他用地可參照邊角地、夾心地、插花地有關(guān)規(guī)定進行用地報批，但只能用于復(fù)建安置或公益設(shè)施建設(shè)。整體連片改造時要合理安排一定比例用地，用于基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施、公益事業(yè)等公共設(shè)施建設(shè)，充分保障教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育用地需求，切實加強對歷史遺產(chǎn)、不可移動文物及歷史建筑的保護。

8. 支持集體和國有建設(shè)用地混合改造。對于納入“三舊”改造范圍、位置相鄰的集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地，可一并打包進入土地市場，通過公開交易或協(xié)議方式確定使用權(quán)人，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一改造、統(tǒng)一運營。各地實施集體和國有建設(shè)用地混合改造時，應(yīng)嚴格控制國有建設(shè)用地的規(guī)模上限及其所占的比例。

9. 支持土地置換后連片改造。在符合規(guī)劃、權(quán)屬清晰、雙方自愿、價值相當?shù)那疤嵯?，允許“三舊”用地之間或“三舊”用地與其他存量建設(shè)用地進行空間位置互換。以拆除重建方式實施的“三舊”改造項目，可將標圖建庫范圍內(nèi)的“三舊”用地進行復(fù)墾，復(fù)墾產(chǎn)生的建設(shè)用地規(guī)模和指標可用于本項目范圍內(nèi)的非建設(shè)用地，辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)后一并實施改造，也可有償轉(zhuǎn)讓給本市其他“三舊”改造項目使用。

（六）支持降低用地成本。

10. 采取多種地價計收方式?！叭f”改造供地，可以單宗或區(qū)片土地市場評估價為基礎(chǔ)，綜合考慮改造主體承擔的拆遷安置費用、移交給政府的公益性用地及物業(yè)等因素確定政府應(yīng)收地價款。在保障政府收益不受損的前提下，允許以建筑物分成或收取公益性用地等方式替代收繳土地價款。具體地價計收標準及形式由各地級以上市人民政府制定。

11. 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體享受差別化地價。鼓勵各地利用“三舊”用地建設(shè)科技企業(yè)孵化器、眾創(chuàng)空間、新型研發(fā)機構(gòu)、實驗室、專業(yè)鎮(zhèn)協(xié)同創(chuàng)新中心等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體，按科教用地或工業(yè)用地用途供地，并綜合考慮分割轉(zhuǎn)讓比例、轉(zhuǎn)讓限制條件、政府回購權(quán)等因素實行差別化地價。

（七）支持優(yōu)化利益分配。

12. 實行土地增值稅補助政策。自2019年度起，各地級以上市“三舊”改造項目所產(chǎn)生的土地增值稅收入（全口徑）較上一年度增長超過8%的部分，由省按30%的比例核定補助該市。對于人為調(diào)節(jié)“三舊”改造項目土地增值稅收入進度的市，不予安排對應(yīng)年度補助。具體由各地級以上市政府提出資金補助申請報省財政廳，省財政廳會同省自然資源廳、省稅務(wù)局審核后，辦理資金撥付。

13. 加大對“工改工”及公益性項目獎補力度。各地應(yīng)落實資金保障，統(tǒng)籌運用“三舊”改造土地出讓、稅收等資金，對村級工業(yè)園改造、“工改工”項目和增加綠地、體育公園、歷史文物保護等公益性改造項目實施獎補。省級統(tǒng)籌整合使用相關(guān)財政資金，支持市縣開展“三舊”改造工作，具體操作辦法由省財政廳會同省工業(yè)和信息化廳、自然資源廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳制定。

14. 降低改造項目稅收負擔。經(jīng)項目所在地縣級以上人民政府確認，同一項目原多個權(quán)利主體通過權(quán)益轉(zhuǎn)移形成單一主體承擔拆遷改造工作的，屬于政府征收（收回）房產(chǎn)、土地并出讓的行為，按相關(guān)稅收政策辦理。具體稅收指引由省稅務(wù)局會同省財政廳、自然資源廳制定。

（八）強化倒逼促改措施。

15. 提高低效用地項目運營成本。各地可根據(jù)項目用地規(guī)模、畝均產(chǎn)值、單位能耗、排污強度、勞動生產(chǎn)率等指標對用地效率進行分等定級，并在用能、用電、用水、排污權(quán)等方面實行差別化配置，倒逼低效用地主體主動實施改造或退出用地。

（九）強化行政司法保障。

16. 實行政府裁決和司法裁判。“三舊”改造項目，多數(shù)原權(quán)利主體同意改造，少數(shù)原權(quán)利主體不同意改造的，按照《中華人民共和國土地管理法》及其實施條例、《國有土地上房屋征收與補償條例》相關(guān)規(guī)定處理；法律法規(guī)沒有規(guī)定的，可積極探索政府裁決。對由市場主體實施且“三舊”改造方案已經(jīng)批準的拆除重建類改造項目，特別是原有建筑物存在不符合安全生產(chǎn)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保、建筑結(jié)構(gòu)安全、消防安全要求或妨害公共衛(wèi)生、社會治安、公共安全、公共交通等情況，原權(quán)利主體對搬遷補償安置協(xié)議不能達成一致意見，符合以下分類情形的，原權(quán)利主體均可向項目所在地縣級以上人民政府申請裁決搬遷補償安置協(xié)議的合理性，并要求限期搬遷。

（1）土地或地上建筑物為多個權(quán)利主體按份共有的，占份額不少于三分之二的按份共有人已簽訂搬遷補償安置協(xié)議；

（2）建筑物區(qū)分所有權(quán)的，專有部分占建筑物總面積不少于三分之二且占總?cè)藬?shù)不少于三分之二的權(quán)利主體已簽訂搬遷補償安置協(xié)議；

（3）拆除范圍內(nèi)用地包含多個地塊的，符合上述規(guī)定的地塊總用地面積應(yīng)當不少于拆除范圍用地面積的80%；

（4）屬于舊村莊改造用地，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以及不少于三分之二的村民或戶代表已簽訂搬遷補償安置協(xié)議。

對政府裁決不服的，可依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或提起行政訴訟且不履行裁決的，由作出裁決的人民政府申請人民法院強制執(zhí)行。

縣級以上人民政府進行裁決前，應(yīng)當先進行調(diào)解。

（十）強化項目實施監(jiān)管。

17. 實行項目協(xié)議監(jiān)管。各地要建立改造項目協(xié)議監(jiān)管和多部門聯(lián)合監(jiān)管機制。對于產(chǎn)業(yè)類改造項目，可將產(chǎn)業(yè)準入條件、投產(chǎn)時間、投資強度、產(chǎn)出效率和節(jié)能環(huán)保、股權(quán)變更約束等要求納入項目監(jiān)管協(xié)議。對于改造主體不依規(guī)依約實施改造的，市縣級人民政府應(yīng)責令改造主體限期整改，拒不整改的可由原批準單位撤銷對改造方案的批復(fù)，并將企業(yè)失信行為納入信用記錄向社會公布，依法限制改造主體參與其他“三舊”改造項目。

18. 發(fā)揮政府補位作用。對于市場主導(dǎo)的拆除重建類改造項目，市場主體已征得第16點規(guī)定比例的原權(quán)利主體同意，但項目仍難以推進，在政府規(guī)定的期限內(nèi)無法與所有原權(quán)利主體達成搬遷補償協(xié)議的，該市場主體可申請將項目轉(zhuǎn)為由政府主導(dǎo)的方式推進。市縣級人民政府可在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上繼續(xù)推進土地、房產(chǎn)征收（收回）工作，并對經(jīng)核定的市場主體前期投入費用予以合理補償。

19. 實行信息全流程公開。各地要以信息公開為抓手，建立有效的風險防控體系，打造“三舊”改造陽光工程，嚴防廉政風險。將“三舊”改造標圖建庫、項目確認、規(guī)劃計劃編制、改造方案及用地審批、簽訂監(jiān)管協(xié)議、土地供應(yīng)、地價款核算、稅費繳交、竣工驗收等各事項的標準和辦事流程納入政府信息主動公開范圍。對具體“三舊”改造項目的審批結(jié)果應(yīng)依法依規(guī)及時公開。

四、工作要求

（十一）強化市縣政府主體責任。市縣政府要充分認識“三舊”改造的重大意義，切實履行主體責任。建立完善由政府牽頭的“三舊”改造工作協(xié)調(diào)機制和容錯糾錯機制，主要負責人要親自抓，督促相關(guān)部門各司其職、各負其責，合力推進“三舊”改造工作。針對“三舊”改造重點區(qū)域，要組織公安、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、市場監(jiān)管、稅務(wù)等部門加大聯(lián)合執(zhí)法力度，堅決清理各種違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營行為，強力推進違法用地、違法建設(shè)治理工作。

（十二）強化協(xié)同推進合力。各有關(guān)部門要明確分工，落實“三舊”改造工作責任。自然資源部門負責統(tǒng)籌推進“三舊”改造工作，重點做好標圖建庫、規(guī)劃用地管理、不動產(chǎn)登記等工作，加強政策解讀和宣傳。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門（城市管理綜合執(zhí)法部門）負責“三舊”改造涉及違法建設(shè)治理、市政配套設(shè)施建設(shè)監(jiān)督、歷史建筑保護利用等工作。工業(yè)和信息化部門負責對制造業(yè)企業(yè)“畝均效益”進行綜合評價及倒逼促改、引導(dǎo)村級工業(yè)園升級改造等工作。財政部門負責建立資金統(tǒng)籌機制，制定完善土地出讓收入分配使用、“工改工”項目及公益性項目財政獎補等政策。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織做好集體資產(chǎn)管理。文化和旅游部門負責對“三舊”改造中的不可移動文物做好保護及活化利用工作。地方金融監(jiān)管部門負責制定金融支持政策，采取多種手段拓展改造項目融資渠道。稅務(wù)部門負責落實“三舊”改造稅收指引，加強稅收政策解讀和宣傳，研究解決“三舊”改造稅收實務(wù)問題。發(fā)展改革、公安、人力資源和社會保障、生態(tài)環(huán)境、交通運輸、衛(wèi)生健康等部門在各自職責范圍內(nèi)做好“三舊”改造倒逼促改和實施監(jiān)管工作。各地應(yīng)結(jié)合本地機構(gòu)設(shè)置情況合理確定上述職責的承擔單位。

本意見自2019年9月30日起施行，有效期5年。各地級以上市人民政府要結(jié)合實際，制定落實本文件的具體實施細則，并報省自然資源廳備案。

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2019-9-8 09:45:59發(fā)布
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